郑州“考古前置”缓解城建与文保矛盾

一旦发现文物,工期就得延误,风险和成本大幅增加,一些建设单位不惜以身试法破坏文物;文物部门只能“被动保护”,处处受制于人,影响保护成效。近年来,土地出让后再考古成为多种矛盾爆发的集中点。

作为国家重点支持的6个大遗址片区之一,郑州市文物古迹总量过万,在全力推进国家中心城市建设过程中,2018年以来,郑州市以“考古前置”改革为突破口,将考古工作列入土地供应条件,在土地出让前全部完成,探索出文物保护与城市建设协调统一的地方经验。

“风水宝地”成“是非之地”

“几乎每年都会有地块因考古耽误工期,不仅经济效益受损,考古发掘费用少则几十万、多则上千万,都是公司自己承担。”提起中标“风水宝地”的经历,河南本土房企正商集团运营经理陈继国很是无奈。

文物部门随建设项目开展“被动保护”,在土地出让后才进行考古调查勘探发掘,是我国城市建设中的普遍现象。据陈继国介绍,正商集团此前在郑州拿到的一块地因考古发掘耽误了小半年,银行贷款利息每天就得80多万元。

“考古发掘费用成本无法提前估算加大了投资风险。在河南等地下文物遗存丰富的省份,是否可能有文物是我们风险评估首当其冲要考虑的问题。有文物的地段再好,我们也宁肯逃。”融创中国中原公司前期开发部总经理刘凤说。

“我们也想快,但是文物部门就像救火队,很被动。”郑州市文物局局长任伟说,考古工作有一套科学体系,办理审批、勘探发掘都需要过程,但建设单位并不能理解,千方百计找上门来催进度。文物保护法规定的最高罚款是50万元,违法成本远低于守法成本,建筑方破坏文物的案件难免发生。

据郑州市文物勘探管理办公室主任王文华介绍,郑州实行考古勘探经费由地方财政保障后,资金存在巨大缺口,一年只有649万元,勘探面积有时能达到2000多万平方米,只能拆东墙补西墙,影响工作效率和文物保护质量。

“考古前置”破解文保难题

近年来,郑州市加快建设国家中心城市,对土地的需求日益迫切,破解城市建设中的文物保护难题刻不容缓。

为此,郑州市出台《关于招标拍卖挂牌出让国有土地使用权考古调查勘探发掘前置改革的通知》,自2018年1月1日起,市区范围内以招拍挂方式出让的国有建设用地,在土地出让前由自然资源部门向文物部门办理全部考古审批手续。

按照要求,未发现文物遗存的,直接公开出让;发现文物需要“异地保护”的,发掘保护后出让;发现文物需要“原址保护”的,调整用地规划后出让;发现文物遗存但可保护与建设兼顾的,由文物部门明确保护条件,附条件出让。

郑州市土地储备中心主任陈思格说,出让土地的开发建设条件被进一步明确。在体制机制上,通过考古联席会议制度,文物部门、市土地储备机构和各区(管委会)每年年初会根据土地储备计划和供应计划制定考古勘探计划,协调解决工作中遇到的问题,确保文物考古和土地供应稳步推进。

“变‘事后被动跟进’为‘提前主动完成’、变‘不可知’为‘可规划’。文物工作在无利益干扰的情况下进行,大大增强了文物保护力度。”任伟说,真正的“净地”出让不仅是地上“净”,地上没有附着物;地下也要“净”,摸透地下所有情况。

资金方面,郑州市根据近3年来考古勘探发掘费用和勘探面积,按每平方米34元将考古勘探发掘费用计入土地交易价格,均摊于所有出让地块成本之中。这部分资金由财政部门先行垫付保障,“净地”出让后收回。

“改革改变了考古费用长期不足带来的工作被动局面,也体现了‘文物保护,人人参与’的工作理念。”北京大学考古文博学院教授李伯谦说,考古费用在土地出让时均摊于所有出让地块成本之中,以往哪个地块发现文物、文物工作费用就由哪个地块竞得人承担的不公平现象被消除。

消除“老难题”还需深化改革

“‘考古前置’改革为有效解决文物保护与城市建设之间的矛盾,促进经济建设和文化建设全面推进开了一个好头。”中国社会科学院考古研究所研究员袁靖说,由政府组织考古工作,能够真正把文物保护落到实处,维护文化遗产的尊严。

任伟说,通过推进政府职能转变,文物工作完成后进行净地出让,宗地竞得人可以快速推进工程建设,有效降低企业制度性交易成本,激发经济社会发展活力,文物领域“放管服”改革具有重要意义。

“自然资源部门成为文物保护手续办理的主体,文物部门不再与建设单位打交道,有效规避了谈判过程中的廉政风险,也便于财政、审计部门对考古费用的统筹和监管。”郑州市文物考古研究院院长顾万发说。

截至目前,郑州市文物部门与土地储备机构共签订考古调查勘探发掘工作协议282份,已完成勘探面积约1345万平方米,发现遗迹1266处,文物保护与城市建设的矛盾在一定程度上得到缓解。受访文物部门、建设单位人士也指出,消除矛盾仍需持续深化改革。

一是现有改革仅适用于新出让土地,不适用于已出让未建设土地,涉及学校、医院、道路等公益事业和基础设施建设的划拨土地等其他土地。这部分土地面积不容小觑,文物工作的压力依然存在。

二是改革后文物工作量增大,对专业队伍人员数量、素质要求更高,人员力量薄弱的问题突显。作为郑州唯一一家考古发掘业务单位,郑州市文物考古研究院单位编制只有40人,完成现有工作量至少需要200人的工作团队,目前只能依靠外援。

此外,随着我国考古事业和经济建设的不断发展,已出台近30年的《考古调查、勘探、发掘经费预算定额管理办法》难以适应现实发展需要。业内人士建议,从顶层设计出发,加强考古技术力量建设和专业人才培养,不断完善改革配套措施,破除体制机制障碍,逐步实现“考古前置”全覆盖。

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